Resolución Nº 745/2012-STJ - 21/11/2012 - Reclamo administrativo presentado por la Dra. Nieve del Valle FALASCONI, Dra. Cecilia Teresa CABELLO, Dra. Martha GHIANNI y Dra. Teresita Beatriz MOLARO solicitando la declaración de inconstitucionalidad del art.68 de la Ley K 4199 y la liquidación de sus remuneraciones con rango de Juez de Cámara : Denegado - Remuneración de Defensores de Pobres y Ausentes, Defensores del Fuero Penal, Defensores de Menores e Incapaces y Agentes Fiscales : Equiparación a Juez de Primera Instancia
[Resolución]. --
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2012. --
Expte.Nº RH-11-0458 "Falasconi Nieve y otras s/Reclamo Administrativo-Equiparación Salarial".
Norma de alcance particular.
VIEDMA, 21 de Noviembre de 2012.
VISTO: el expediente nro. RH-11-0458 caratulado: “Falasconi Nieve y otras s/Reclamo Administrativo-Equiparación Salarial”, y
CONSIDERANDO:
Que a fs. 5/17 obra el reclamo administrativo formulado por las Dras. Nieve del Valle Falasconi, Cecilia Teresa Cabello, Martha Ghianni y Teresita Beatriz Molaro, a efectos de que el Estado Provincial proceda a liquidar correctamente sus haberes equiparándolos a los que perciben los Jueces de Cámara, más el reintegro de las diferencias adeudadas desde que comenzó a producirse la afectación de sus derechos y por el período no prescripto hasta la fecha del dictado de la resolución que declare la procedencia del reclamo, con más los intereses que oportunamente se establezcan desde que cada suma fue devengada, hasta el momento de su efectivo pago. Las mismas, se agravian como consecuencia de que por el Anexo I de la Acordada 11/05 el Superior Tribunal de Justicia, fijo la retribución de los representantes del Ministerio Público de la Provincia de Río Negro en la suma equivalente al 88% de los Jueces de Primer Instancia de la Justicia Nacional, a excepción del Fiscal de Cámara, a favor de quien estableció un importe equivalente al 100% de la remuneración de un magistrado de Cámara de la Justicia Nacional, y del Procurador General. Agregan, que tal temperamento también se adoptó en los ejercicios fiscales 2007, 2008, 2009 y 2010 mediante las Acordadas Nros. 05/06, 11/07, 02/08 y 04/09, respectivamente.
Al respecto, consideran que la política presupuestaria judicial consagrada a partir de las citadas Acordadas instauró en el ámbito provincial una evidente situación de desigualdad e inequidad, en franca oposición a los artículos 14 bis de la Constitución Nacional y 14 y 40, incs. 1 y 2 de la Constitución Provincial, como así también que, a partir de la vigencia de la Ley K Nº 4.199 de Ministerio Público, aquella política se opone a lo establecido en los artículos 3 y 27 de éste último plexo legal, en cuanto esos preceptos equiparan expresamente a los funcionarios judiciales del Ministerio Público a los magistrados.
Precisan, que el citado artículo 27 de la Ley K Nº 4199, establece la equivalencia de las remuneraciones de los funcionarios integrantes del Ministerio Público con aquellas que se fijen para similares categorías de magistrados según el grado de jerarquía y responsabilidad funcional en el que se desempeñen; situación que argumentan, en nada se modifica por el llamado “principio de gradualidad” plasmado en el artículo 68 de la referida Ley -según el cual las disposiciones de la misma, en cuanto tengan impacto presupuestario directo, son de aplicación gradual en el ejercicio de que se trate, conforme lo permitan las asignaciones presupuestarias que en lo sucesivo se dispongan para el Poder Judicial dentro del programa correspondiente al Ministerio Público-, ya que el derecho a percibir una remuneración tiene raigambre constitucional y naturaleza alimenticia y, por lo tanto, resulta operativo sin que principio alguno pueda supeditar su ejercicio a la voluntad de la Administración.
Que a fs. 131/179 el Sr. Administrador del Poder Judicial se expidió con relación al desarrollo y actual estadio de aplicación gradual de la Ley K N 4199, en cuanto ello interesa a la cuestión planteada, a la luz de las sucesivas proyecciones presupuestarias remitidas al Poder Ejecutivo por parte del Poder Judicial y de las leyes de presupuesto de recursos y gastos sancionadas luego de la entrada en vigencia de aquella Ley, en el marco de lo establecido en el artículo 68 de ese cuerpo normativo, según el cual las disposiciones de la ley … “en cuanto tengan impacto presupuestario directo, son de aplicación gradual en el ejercicio de que se trate, conforme lo permitan las asignaciones presupuestarias que en lo sucesivo se dispongan para el Poder Judicial dentro del programa correspondiente al Ministerio Público”....
El Sr. Administrador General indicó que desde la sanción de la Ley de Ministerio Público de la Provincia de Río Negro nunca han sido presupuestados los cargos de Defensores equiparados con los Jueces de Cámara, aclarando al respecto que en dos oportunidades la Sra. Procuradora General, mediante las Resoluciones Nros. 156/10 y 261/11, incluyó previsiones presupuestarias para los ejercicios fiscales 2011 y 2012 a los efectos de equiparar a Fiscales y Defensores a Jueces de 1ra. Instancia, pero por falta de asignación presupuestaria en las respectivas leyes de presupuesto –Nros. 4599 y 4733- no se concretó la equiparación propuesta.
Que a fs. 185 el Sr. Administrador General, agregó que las remuneraciones del Procurador General, del Fiscal de Cámara y del Secretario de la Procuración General, con anterioridad a la vigencia de la Ley K Nº 4199, se encontraban equiparadas, respectivamente, a la de Juez del Superior Tribunal de Justicia, Juez de Cámara y Secretario del Superior Tribunal de Justicia, mientras que las correspondientes al Defensor y Agente Fiscal se liquidan a razón del equivalente al 88% de la remuneración de Juez de 1ra Instancia, también desde antes de la entrada en vigencia de la citada ley. A ello agregó que el Defensor General y el Fiscal General tienen una remuneración igual a la que corresponde a un Fiscal de Cámara, más un 25% de la diferencia entre esta última y la remuneración del Procurador General y, en torno a ello, precisó que éstas últimas se comenzaron a liquidar a partir de la incorporación de dichos funcionarios en fecha 10/02/10. También dejó sentado que a los Relatores de la Procuración General, categorías “A” y “B”, en todos los casos que se encuentran ocupados tales cargos, se les liquidan remuneraciones equivalentes a las de Secretario de Cámara y de Secretario de Primera Instancia, respectivamente.
Que a fs. 186 la Gerencia de Recursos Humanos del Poder Judicial informó que las Dras. Nieve del Valle Falasconi y Cecilia Teresa Cabello ejercen el cargo de Defensoras de Pobres y Ausentes, en tanto que sus colegas Martha Ghianni y Teresita Beatriz Molaro el cargo de Defensora del Fuero Penal y Defensora de Menores e Incapaces, en todos los casos en la ciudad de Viedma.
Que a fs. 187/193 luce dictamen del Sr. Asesor Técnico Legal, quien se expide por el rechazo del recurso del reclamo en trámite en autos.
Que a la cuestión planteada los Dres. Sergio M. Barotto y Dr. Enrique José Mansilla dijeron:
Que puestos a considerar la cuestión planteada y con arreglo a las razones que seguidamente se expondrán, se impone analizar la procedencia del reclamo articulado.
En efecto, en primer lugar ceñirnos a reforzar los aspectos inherentes a la organización del concepto de gradualización que reza el art. 68 de la Ley K 4199: …”Principio de Gradualidad. Las disposiciones de la presente Ley en cuanto tengan impacto presupuestario directo, son de aplicación gradual en el ejercicio de que se trate, conforme lo permitan las asignaciones presupuestarias que en lo sucesivo se dispongan para el Poder Judicial dentro del programa correspondiente al Ministerio Público. Aquellas disposiciones que para su aplicación requieran incrementos presupuestarios serán volcadas en un programa plurianual de implementación gradual, con costeo del mismo, el que debe ser remitido al Superior Tribunal de Justicia y a la Comisión de Presupuesto y Hacienda de la Legislatura Provincial para su consideración y respectiva inclusión presupuestaria”…, resorte, en cuanto a los tramos escalafonarios aquí en debate, propio del ámbito de la Procuración General y que a la fecha no ha podido merituarse ni efectivizarse por razones presupuestarias.
Como bien señala el Sr. Director de Asesoramiento Técnico y Legal a fs. 189, en las proyecciones presupuestarias para el Ministerio Público remitidas por la Procuración General, a partir de la entrada en vigencia de la Ley K Nº 4199, publicada en BOP 24/06/2010 Y CONSOLIDADA POR LEY 4540 (BOP 24/6/2010), en cumplimiento de lo establecido en el artículo 63, segundo párrafo, de dicho plexo legal –Resoluciones PG Nº 175/07 para el ejercicio 2008, Nº 303/08 para el ejercicio 2009 y Nº 332/09 para el ejercicio 2010- no se proyectaron equiparaciones de los emolumentos de los funcionarios del Ministerio Público con relación a la magistratura, señalándose en tales ocasiones que la equiparación prevista en el artículo 27 de la citada ley serían incluidas en la medida que se implementen los sistemas procesales que tornen operativo tal derecho, sin perjuicio de la vigencia de equiparación de derechos, garantías y obligaciones del artículo 3º de la misma ley, postergándose de tal manera la referida equiparación para futuros ejercicios presupuestarios (considerando X de la Resolución PG Nº 332/09).
Lo cierto es que la previsión gradual se da a partir de la proyección presupuestaria del Ministerio Público para el ejercicio 2011, elevada por Resolución PG Nº 156/10, dando inicio a la referida equiparación, proyectándose la equiparación de los funcionarios del Ministerio Público Fiscal de grado y de la Defensa con los Magistrados de 1ra. Instancia. Igual criterio se adoptó en la proyección presupuestaria para el ejercicio fiscal 2012, mediante la Resolución PG Nº 261/11; aunque como expresara el Sr. Administrador General, tal equiparación no ha sido posible por falta de asignación presupuestaria, según las respectivas leyes de presupuesto Nros. 4599 y 4733.-
Asimismo, en el cuarto párrafo del considerando VIII de la Resolución PG Nº 156/10 -Proyecto del Programa de Gastos del Ministerio Público para el ejercicio 2011- la Sra. Procuradora General del Poder Judicial, Dra. Liliana Laura Piccinini, dejo sentado, en lo que respecta a la equiparación de remuneraciones con la magistratura, que “…debe advertirse que la ley k-4199 establece la misma, teniendo en cuenta el emolumento de los Jueces de los Tribunales ante los cuales el Ministerio Público interviene. Ello ha de ser calculado –también en términos graduales- comenzando por equiparar al Ministerio Público Fiscal de Grado y de la Defensa, con los Magistrados de 1era. Instancia. Ello, como paso gradual, a los fines de cumplir (a tres años de vigencia de la norma) con el precepto que dispone la equiparación remunerativa con el emolumento que perciban los Jueces ante los cuales intervienen (Art. 27 Ley K 4199)”…
En tanto, en la Ley Nº 4199 – Primera Vuelta del debate parlamentario, Versión Taquigráfica de fecha 28 de diciembre de 2006 se dijo: … “SRA. ODARDA – Gracias, señor presidente. El día 28 de noviembre de 2006, el doctor Luis Lutz, en ese momento presidente del Superior Tribunal de Justicia, realizaba declaraciones públicas, allí indicaba que la Policía Judicial, la implementación de la Ley Orgánica del Ministerio Público y la Reforma Judicial, se verían afectadas si no se otorga la proyección presupuestaria solicitada por la Justicia”…”Por último, propone que la puesta en marcha de la Ley Orgánica del Ministerio Público se implemente con gradualidad, quizás en un quinquenio, previo una revisión de la escala, funcionalidad, y eficacia de las actuales estructuras distribuidas en toda la geografía provincial, racionalizando en orden a la demanda del interés público o los justiciables”…-
Entonces, concluimos como primer punto que, la gradualidad referida sólo es posible con las partidas presupuestarias previstas exclusivamente a tal fin, para una vez atribuidas, poder completar sistemicamente los requerimientos funcionales de la Ley K 4199, cuestión que fue así contemplada en los presupuestos 2010 y 2011.-
En segundo lugar, y en torno al artículo 27 de la Ley K Nº 4199, según el cual …”Las remuneraciones de los funcionarios del ministerio público son equivalentes a las que se fijen para similares categorías de magistrados según el grado de jerarquía y responsabilidad funcional en el que se desempeñen”…indicar que tampoco la sola circunstancia de que las reclamantes actúen también, aunque no de manera permanente, ante las cámaras de apelaciones resulta suficiente para disponer, que su remuneración sea equiparada a la que percibe un Juez de Cámara como resulta su pretensión. Al respecto la CSJN ha dicho que: … “La diferencia de remuneraciones antes aludida tampoco vulnera la garantía de igualdad ante la ley consagrada en el artículo 16 de la Constitución Nacional, debido a que para ello es necesario que se establezcan excepciones o privilegios que excluyan a unos de lo que se concede a otros en idénticas circunstancias, más nada obsta a que se trate de modo diferente a aquellos que se encuentran en situaciones distintas por sus actividades específicas (cfr. CSJN, Fallos, 324:3269; 327:5118; 329: 457; 329:5567; 331:2169); es decir que aquel precepto constitucional no impide la existencia de diferencias legítimas (cfr. CSJN, Fallos, 329:2986)”…-
En el caso “Pena” precisamente, la Corte Suprema de Justicia de la Nación al analizar la Ley Nº 24.946 Orgánica del Ministerio Público de la Nación consideró, en lo que al asunto en estudio interesa, que un examen integral de aquella Ley permite inferir que el legislador, al establecer la estructura del Ministerio Público de la Defensa, no tomo como único parámetro para fijar el esquema de jerarquías y remuneraciones de los defensores la instancia de los tribunales por ante los que deben desempeñarse, sino que también fueron valorados otros factores para la categorización de los integrantes del Ministerio Público, y en base a tal criterio concluyó que la sola circunstancia de que las demandantes –en ese caso defensoras públicas oficiales que actúan ante ambas instancias de los fueros civil, comercial y laboral de la Justicia Nacional- cumplan funciones también ante las cámaras de apelaciones resulte suficiente para disponer, sin más, que su remuneración sea equiparada a la que percibe un juez de cámara. (Cfr. CSJN, “in re” “Pena, Indiana Elisa y otros c. Estado nacional –Ministerio Público- Defensoría General de la Nación s/ empleo público”, LA LEY, Sup. Constitucional (mayo 2012), pág 61).-
Como bien señala el Sr. Director de Asesoramiento Técnico y Legal a fs. 171: …”surge del Diario de Sesiones de la Legislatura de la Provincia de Río Negro que en la reunión IV de fecha 14/06/2007, efectuada con motivo del trámite en segunda vuelta del Proyecto de Ley de Ministerio Público de la Provincia de Río Negro, el miembro informante -Legislador MACHADO-, con relación a la redacción del artículo 27 aprobada en primera vuelta, según la cual la remuneración de los funcionarios del Ministerio Público se fijaría exclusivamente en razón de la equivalencia con la categoría de magistrados según el grado en que aquellos se desempeñaran, comunicó que en las comisiones se aclaró la referencia para la equiparación remunerativa con los magistrados, incluyéndose la similitud de grado, jerarquía y responsabilidad; resultando de ello el texto finalmente aprobado y vigente. De lo dicho resulta que, conforme al régimen imperante en el ámbito provincial, tampoco la sola circunstancia de que las reclamantes actúen también ante las cámaras de apelaciones resulta suficiente para disponer, sin más, que su remuneración sea equiparada a la que percibe un juez de cámara”…-
Por lo tanto, la responsabilidad funcional aludida en el caso que nos ocupa, debe serlo con sus notas características de habitualidad, no haberse interrumpido su desarrollo en el tiempo, permanencia y continuidad propias del cargo pretendido, supuestos que no reúnen en absoluto las hoy reclamantes.-
En relación a la retroactividad de pago pretendida, es la propia norma legal la que habla de gradualidad, concepto desarrollado ut supra, íntimamente relacionado al grado, a la jerarquía y a la responsabilidad funcional, lo que no torna automática su aplicación desde la publicación, por lo que la misma resulta absolutamente improcedente.-
Finalmente, en torno a la inconstitucionalidad de la aplicación gradual prevista en el artículo 68 de la Ley K Nº 4.199, este Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Río Negro tiene dicho que los reclamos administrativos como el aquí planteado, cuya petición se circunscribe a la declaración de inconstitucionalidad de una norma legal, tienen otra vía que no es la aquí elegida por la presentante. Este Tribunal en las Resoluciones Nros. 30/04, 31/04, 40/04, entre otras, dijo: …”que un acto de semejante gravedad y trascendencia como es declarar inconstitucional un acto de un poder del Estado –en el caso una ley- requiere no solo la intervención del Poder Judicial en ejercicio de su potestad jurisdiccional, además exige, para quién pretenda su dictado, que dote al pedido de todas las formalidades que el código de rito contempla al efecto, y se imprima el trámite allí previsto (art. 793 y subsiguientes y concordantes) debido, claro está, a la gravedad de la cuestión planteada, no rigiendo a este respecto los principios que informan el procedimiento administrativo”… como así también “…que su rol de Administrador debe aplicar las leyes vigentes, en tanto y en cuanto las mismas no sean objeto de declaración de inconstitucionalidad para el caso concreto o abrogadas por el sistema del art. 208º de la Constitución Provincial (EJ: Resolución de abrogación 325 del 04/08/95)…”
Que con arreglo a todo lo reseñado este cuerpo considera que corresponde rechazar el reclamo articulado en autos en cuanto a través del mismo los reclamantes pretenden que se declare la inconstitucionalidad del artículo 68 de la Ley K Nº 4199 y se les liquiden sus remuneraciones en el rango de Juez de Cámara.-
Que sin perjuicio de las consideraciones hasta aquí formuladas, cabe tener presente que, hasta la fecha, los Defensores de Pobres y Ausentes, Defensores del Fuero Penal, Defensores de Menores e Incapaces y Agentes Fiscales tienen asignada una remuneración equivalente al 88% de la que corresponde al Juez de Primera Instancia, motivo por el cual la equiparación con la remuneración de este último tiene un evidente impacto presupuestario que hasta el presente no ha sido posible efectivizar, como se dijo más arriba, por falta de asignación presupuestaria.-
Que la equiparación consagrada en el artículo 27 de la Ley K Nº 4199, si bien condicionada por el artículo 68 de la misma Ley a su aplicación gradual en el ejercicio de que se trate, en cuanto tenga impacto presupuestario directo, conforme lo permitan las sucesivas asignaciones presupuestarias para el Poder Judicial dentro del programa correspondiente al Ministerio Público, podría tornarse ilusoria si, como ocurre hasta el presente, trascurridos ya más de cinco años desde la entrada en vigencia de dicha Ley -producida en el año 2007-, no se atienden las necesidades presupuestarias que posibiliten concretar tal equiparación.-
Que la situación planteada en el considerando anterior compromete el normal desarrollo de una de las funciones esenciales del Estado como lo es administrar justicia, por lo tanto requiere, de consuno, la colaboración de los restantes poderes a los efectos de proveer, desde el ámbito de sus respectivas competencia, los medios adecuados para su pronta solución, sobre todo si se tiene en cuenta que el Estado provincial es uno y uno es su poder, aunque trina es la división funcional en los tres departamentos de gobierno que se los denomina poderes legislativo, ejecutivo y judicial (Cfr. CSJN, según el voto en disidencia de los Dres. Ricardo E. Planes y Luis F. Miret en al causa registrada en Fallos, 316:2016).-
Que si bien a los tres departamentos de gobierno les compete aplicar en sus respectivas jurisdicciones la Constitución y las leyes que en su consecuencia se dictan, no cabe esperar, ni mucho menos exigir, que nada menos que el Superior Tribunal de Justicia, cabeza del Poder Judicial, órgano llamado a ser el último interprete de la Constitución Provincial y del derecho público local y custodio máximo de la juridicidad en el ámbito provincial (Arts. 207 y 208 CP), se abstenga de aplicar la Constitución y la ley en la esfera de su propia jurisdicción, máxime cuando, como en el caso que nos ocupa, se encuentra comprometida la eficiente prestación del servicio de justicia.-
Que las potestades que el artículo 224 de la Constitución Provincial confiere al Poder Judicial deben ser ejercidas exclusivamente por el Superior Tribunal de Justicia ya que el mismo tiene a su cargo el gobierno y la superintendencia general de dicho Poder, del cual el Ministerio Público forma parte (Arts. 206 y 215 CP).-
Que así se establece expresamente en el artículo 44, Inc. f) de la ley K Nº 2430, modificada íntegramente por el artículo 1º de la Ley Nº 4503, y surge de la Ley K Nº 4199 cuando en su artículo 63, segundo párrafo, se consigna que el Procurador General debe remitir anualmente y con la debida antelación el requerimiento presupuestario al Superior Tribunal de Justicia para que este último elabore el presupuesto general del Poder Judicial; ello a los fines de compatibilizarlos con el cumplimiento de un adecuado servicio de justicia, cuyo resguardo es deber indelegable del Superior Tribunal de Justicia en razón de ser, como se dijo, cabeza del Poder Judicial (Conf. CSJN, Fallos: 286:17 y 288:342, ente otros), para lo cual se dota a dicho Poder de las atribuciones consagradas en el citado artículo 224 de la Constitución Provincial.-
Que en ejercicio de tales atribuciones, y en base a la Ley de Presupuesto de Recursos y Gastos para el ejercicio fiscal 2013 y a una adecuada utilización y/o redistribución de los recursos allí asignados al Poder Judicial en orden al interés publico comprometido en la eficiente administración de justicia, el Superior Tribunal de Justicia fijará una vez que cobre vigencia dicha Ley la remuneración correspondiente a los Defensores de Pobres y Ausentes, Defensores del Fuero Penal, Defensores de Menores e Incapaces y Agentes Fiscales a partir del 01/01/2013, teniendo en cuenta para ello que, de acuerdo a los parámetros establecidos en el Artículo 27 de la Ley K 4.199, la misma debe equipararse a la que corresponde al Juez de Primera Instancia, siempre, claro esta, que así lo permitan las asignaciones presupuestarias para el Poder Judicial, conforme se establece en el artículo 68 de la Ley K Nº 4199.-
Que en orden a lo dicho en el considerando precedente resulta pertinente encomendar al Sr. Administrador General de este Poder Judicial que a partir de la entrada en vigencia de la Ley de Presupuesto de Recursos y Gastos para el ejercicio 2013, maximice la utilización y/o redistribución de las partidas asignadas, conforme el marco legal lo permita, a fin de proceder a equiparar, previa intervención de la Sra. Procuradora General y en la medida de lo posible, la remuneración de los Defensores de Pobres y Ausentes, Defensores del Fuero Penal, Defensores de Menores e Incapaces y Agentes Fiscales con aquella que corresponde al Juez de Primera Instancia.-
Cabe aclarar que lo que se dispone en el párrafo precedente, si bien lo es en el marco de un reclamo puntual, ello se funda en base al principio de economía procesal; considerando oportuno pronunciarse en este ámbito para resolver situaciones similares a las planteadas por las reclamantes. Nuestro VOTO.-
A la cuestión planteada el señor Juez del tercer voto Dr. VÍCTOR HUGO SODERO NIEVAS expresa:
Tengo presente para el caso que nos ocupa que la metodología judicial no debe construir silogismo lógico jurídico, en base al precepto aislado de la norma específica, sino adecuado a la unicidad del orden jurídico. Es deber de este Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Río Negro, siguiendo vieja jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, explorar una interpretación armónica de las normas, despejando toda incertidumbre o aparente conflicto, computando la totalidad de los preceptos normativos. De allí puede seguirse que, toda controversia sobre los justos alcances de atribuciones y funciones de fuente directamente constitucional, debe dirimirse desde la perspectiva más amplia de la unidad sistémica-hermenéutica e integral de todo ordenamiento jurídico. En síntesis, se resolverá la cuestión recurriendo al texto constitucional rionegrino, a sus fuentes y a las leyes reglamentarias; en el marco de poderes propios de gobierno que surgen del art. 224 de la Constitución Provincial, conforme las circunstancias del caso, para no frustar la finalidad e interés del legislador indefinidamente. Por lo tanto, entiendo que la negativa a la petición se impone. Doy razones.-
En efecto, el art. 27 de la ley K nº 4199 literalmente reza: …”Artículo 27 - Remuneración. Las remuneraciones de los funcionarios integrantes del Ministerio Público son equivalentes a las que se fijen para similares categorías de magistrados según el grado de jerarquía y responsabilidad funcional en el que se desempeñen”…, el mismo debe ser analizado a la luz del texto normativo en su integridad, ya que la ley debe ser interpretada teniendo en cuenta sus palabras, sus finalidades, las leyes análogas, las disposiciones que surgen de los tratados sobre derechos humanos, los principios y valores jurídicos, de modo coherente con el ordenamiento (Anteproyecto de Código Civil unificado con el Código de Comercio 2012, Ediciones Códice).-
Mas precisamente en relación a los arts. 63 y 64 de la misma ley que abordan el tema presupuestario, toda vez que la aplicación de la norma en análisis es de tal complejidad que indiscutiblemente deben intervenir los tres órganos del Estado (Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y Poder Judicial), dado el impacto presupuestario que en definitiva posee la decisión a tomar a nivel provincial y las reglas que rigen la administración financiera. Todo en razón de la gradualidad que expresa el art. 68 de la Ley K nº 4199, que literalmente reza: …”Principio de Gradualidad. Las disposiciones de la presente Ley en cuanto tengan impacto presupuestario directo, son de aplicación gradual en el ejercicio de que se trate, conforme lo permitan las asignaciones presupuestarias que en lo sucesivo se dispongan para el Poder Judicial dentro del programa correspondiente al Ministerio Público. Aquellas disposiciones que para su aplicación requieran incrementos presupuestarios serán volcadas en un programa plurianual de implementación gradual, con costeo del mismo, el que debe ser remitido al Superior Tribunal de Justicia y a la Comisión de Presupuesto y Hacienda de la Legislatura Provincial para su consideración y respectiva inclusión presupuestaria”…, deberá ser analizada desde dos enfoques diferentes: Por un lado: lo cualitativo y por el otro: lo cuantitativo.-
Ahora bien, la gradualidad de referencia se refiere a variables cualitativas, y precisamente en el caso que nos ocupa, tiene que ver no solamente con la jerarquización, sino con la gradualidad de responsabilidades que deben ser acompañadas -como bien lo expresara la norma- y es aquí que nos encontramos frente a un importante valladar para la aplicación de la normativa conforme la petición que nos ocupa. Como puede advertirse en el cuarto párrafo del considerando VIII de la Resolución PG Nº 156/10 -Proyecto del Programa de Gastos del Ministerio Público para el ejercicio 2011- la Sra. Procuradora General del Poder Judicial, Dra. Liliana Laura Piccinini, dejo sentado, en lo que respecta a la equiparación de remuneraciones con la magistratura, que “…debe advertirse que la ley k-4199 establece la misma, teniendo en cuenta el emolumento de los Jueces de los Tribunales ante los cuales el Ministerio Público interviene. Ello ha de ser calculado –también en términos graduales- comenzando por equiparar al Ministerio Público Fiscal de Grado y de la Defensa, con los Magistrados de 1era. Instancia. Ello, como paso gradual, a los fines de cumplir (a tres años de vigencia de la norma) con el precepto que dispone la equiparación remunerativa con el emolumento que perciban los Jueces ante los cuales intervienen (Art. 27 Ley K 4199)”…, aquí se aprecia claramente que no se encuentran fundadas por parte del Ministerio Público a través de criterios objetivos que reflejen un mayor impacto cualitativo la tarea profesional de aquellos, porque si bien las funciones a su cargo se encuentran descriptas en el art 22 de la propia ley, es atribución y responsabilidad de la Procuración General avalar esta evolución funcional, que ineludiblemente llevaría a que el art. 27 se tornara operativo.-
Asimismo y también desde un análisis efectuado dentro del marco integral, es dable destacar que toda modificación de categorías deberá ser acompañada con la puesta en marcha de organismos de la órbita de la Procuración General, con la aprobación de las distintas estructuras pendientes, acompañado de una concreta planificación institucional anual, fijándose para ello un concreto cronograma de puesta en marcha y operación del nuevo sistema derivado de la Ley nº K 4199, previo a un estudio estadístico que lo respalde.-
También es oportuno indicar, que tampoco existe diferencia sustancial alguna en la estructura de las responsabilidades funcionales de los funcionarios recurrentes entre la histórica Ley Orgánica nº 1115 (arts. 76 inc. e) y 77 inc. k) y l) y la ley nº K 4199 (art. 22), fundamentalmente en lo que respecta a su obligatoria intervención en la representación de sus pupilos ante las diferentes instancias, salvo respecto de los nuevos institutos vigentes: medios alternativos de resolución de conflictos, juicio abreviado y criterios de oportunidad y orden jerárquico del Ministerio Público -ya que entonces no existía la figura de la Defensora General, lo que implica el ejercicio de funciones derivadas de criterios de oportunidad vigentes desde el 2004, es decir, anteriores a la Ley 4199.-
A mayor abundamiento, recordemos que mediante expediente RH-10-1150 se tramito la incorporación de las equivalencias de cargos y funciones de las recurrentes a los alcances de la ley Nº L 4449, resuelto por Resolución Nº 39/11-STJ y lo cierto aquí es que en aquella oportunidad nada se objeto respecto de las categorías hoy en análisis, ya que lo real es que la estructura salarial de las mismas en el transcurso de estos años no ha variado en absoluto. La llamada “doctrina de los actos propios”, debe ser entendida como una regla según la cual “... nadie puede variar de comportamiento injustificadamente, cuando ha generado en otros una expectativa de comportamiento futuro” (víd. López Mesa, M. “La doctrina de los actos propios”, p. 45 y s. S., ed. Depalma). ; y que no se circunscribe sólo al reducido ámbito de los negocios jurídicos “... sino que juega en uno mayor, el de los hechos jurídicos” (op. cit. pág. 48, y sus citas jurisprudenciales, y conclusiones de diversos Congresos y Jornadas). (MAYORIA de los Dres. Lutz y Sodero Nievas). CARÁTULA [STJRNSL: SE. <163/00> “R. E. F. Y OTROS c/ BANCO DE RIO NEGRO S. A. s/ RECLAMO s/ INAPLICABILIDAD DE LEY”, (EXPTE. NRO. 13739/99 - STJ-). (16-11-00). LUTZ - SODERO NIEVAS – BALLADINI
“La doctrina de los actos propios halla sustento en un principio fundamental del sistema legal argentino, cual es el de la buena fe (art. 1198 CCiv.) que impide que alguien pueda volver contra sus propios actos y pretender desconocer su propio obrar” (CNCom., sala D, 20-08-02 - Acron S.R.L. v. Acron S.A.). (Voto del Dr. Lutz) CARÁTULA[ STJRNSL: SE. <293/04> "R., E. O. C/ PROVINCIA DE RIO NEGRO S/RECLAMO S/ INAPLICABILIDAD DE LEY" (Expte Nº 19119/ 04 - STJ), (09-12-04). LUTZ – BALLADINI – SODERO NIEVAS –
No existe una causa legítima para incrementar las remuneraciones, ya que hacerlo implica violar el régimen vigente, es un enriquecimiento sin causa, ya que a igual tarea igual remuneración (conforme López Mesa, Marcelo, Rev. LL 26/9/2012, pág. 1/8). Nada hacia prever un comportamiento distinto para una función distinta. No hay reservas, hay un encuadramiento activo-pasivo, que no ha sufrido hasta el año 2011 cambio alguno.-
Ahora bien, en cuanto a lo cuantitativo, a fines de gestionar objetivos, orientar las políticas en ese sentido y posteriormente evaluar por resultados, podemos ver con claridad su evolución en las planillas de datos referenciales de los años 2008, 2009, 2010 y 2011 de los cargos y costos de personal del los Ministerios Públicos elaborado por la Contaduría General del Poder Judicial, donde se puede apreciar la evolución del presupuesto ($31.015.000/$34.783.000/$39.837.000, respectivamente) de manera escalonada, cotejado que fuera éste con la realidad de los decretos aprobados en los años respectivos (Decretos 1/2009, 1/2010 y 1/2011, que fundamentalmente dan cuenta del monto real disponible por parte del Poder Judicial de la Provincia de Río Negro en esos años). Sin modificaciones conceptuales ni estructurales.-
…”El presupuesto no es un instrumento puramente administrativo y contable. Es una herramienta clave de política económica y un elemento indispensable de planificación institucional que contiene y sintetiza las metas a cumplir, los medios y acciones específicas para coordinar, ejecutar y controlar los planes y los programas que se llevarán a cabo durante el período en cuestión”… (VII Seminario de Gestión Judicial-La inversión en Justicia-CEJA-JSCA, pág. 116).-
Al respecto, este Cuerpo en los autos “Sindicato de Trabajadores Judiciales de Río Negro s/Acción de Inconstitucionalidad (Título VI de la Ley 4199), expte. nº 23008/08) –de los que, en unidad de criterio, no voy a apartarme de la imperante doctrina legal obligatoria- claramente expresó que: …”La coherencia del constituyente estuvo en otorgar al STJ o a su Presidente facultades para integrar, presidir el Consejo de la Magistratura (art. 220 CP, como así también el de los organismos auxiliares, como la policía judicial con capacitación técnica para la investigación y participación en los procedimientos (cf. art. 223 CP) y lo propio acontece con la Escuela de Capacitación Judicial (cf. 206. inc. 8 CP). Esta coherencia sólo se puede concretar con un solo (único) presupuesto; que si bien contiene cuatro programas, en nada afecta la unidad de conducción. De esta trascendente misión institucional surge la necesidad de una sola conducción que asegure el funcionamiento, no solamente de los organismos jurisdiccionales directos, sino también de otros organismos como el Ministerio Público, el Tribunal Electoral provincial y el Consejo de la Magistratura. Y esto fundamenta el por qué de un programa interno para cada una de estas áreas de administración de justicia. Si cada uno de estos pilares del sistema judicial rionegrino quedara en franca desarmonía o confrontación, se perdería el delicado equilibrio que significa administrar siempre recursos escasos o presupuestos concretamente deficitarios, como ocurre en la Provincia desde el año 2007 hasta la fecha. Es decir, desde la sanción de la ley K N 4199. Esta es una razón más que evidente para expresar una vez más que los sanos propósitos de crear un Ministerio Público fuerte y necesariamente eficiente, con los límites que impone la autonomía funcional, no ha tenido, ni tiene, por parte del poder político, la necesaria y suficiente respuesta, que consiste en la asignación de los recursos del presupuesto, conforme a los arts. 93, 99 y 139 de la Constitución Provincial, para que no se transforme en una simple declaración de principios. Y esto no se soluciona como un conflicto de poderes, sino con una armonización de las expectativas y necesidades, que sean posible conformar de acuerdo a las previsiones de cada uno de los programas, de forma de no dejar a un servicio público esencial, como el de Justicia, sin respuestas razonables en tiempo y con acceso a aquella. Esto no se podría lograr si hubiera tantas autoridades administrando recursos escasos o deficitarios, como programas existieran, salvo, como se desarrolla al final, que el Poder Legislativo y el Ejecutivo asignaran al Poder Judicial los fondos suficientes, en vez de detraerlos como en la última década, donde el promedio histórico del 6% (seis por ciento) del Presupuesto General, que correspondía al Poder Judicial, se redujo a sólo el 4% (cuatro) por ciento. Ello es así, a partir del año 2004, y en tal sentido cabe remitir a los fundamentos expuestos por este STJ al dictar la Acordada N 4/09. En este contexto se sancionó la ley K N 4199. Es decir, incumpliendo el legislador las previsiones mínimas presupuestarias para dotarlo de los recursos necesarios y suficientes que, pese a su inexistencia, se declaran intangibles. Se trata entonces de una suerte de incongruencia, o una desdichada decisión en medio de una crisis económica que no se había computado debidamente, pese a que el déficit primario seguía siendo la regla y la Provincia no lo podía desconocer en la medida del crecimiento de la deuda pública, que se arregla anualmente en función del Programa de Asistencia Financiera y cuyos servicios se deben necesariamente atender, pero que son inter-generacionales cuando se ubican en el orden de los mil millones de dólares y afectan a todos los ciudadanos”…”En nuestro país, el constituyente de 1994 tuvo la oportunidad histórica de ubicar al Ministerio Público dentro del Poder Judicial con igual independencia funcional y autarquía. Sin embargo, aún cuando lo desvincula del Poder Ejecutivo, al instaurarlo como extrapoder no deja de seguir considerándolo como órgano débil, donde la norma constitucional no le dio todas las garantías inherentes al Poder Judicial, haciendo depender de la voluntad legislativa aspectos fundamentales, tales como su forma de designación y nada menos que su inamovilidad (Cf. Sesin, ob.cit). En la mayor parte de las Provincias, el constituyente local le reconoce al Ministerio Público una independencia funcional, pero no les otorga autarquía financiera, dependiendo en aspectos administrativos del Superior Tribunal de Justicia. Se trata de fortalecer las instituciones, dotándolas de los presupuestos y recursos necesarios en lugar de dictar leyes de imposible cumplimiento. Es decir, que en lo que respecta a su organización, los aspectos materiales, informáticos, tecnológicos y humanos quedan sujetos a las acciones y atribuciones de superintendencia del Tribunal Superior. Todo ello con la intervención del Ministerio Público. LA SUPERINTENDENCIA. Si bien será expuesto más adelante, el punto a dilucidar aquí es la existencia de dos normas: art. 206 inc. 2 y el art. 215, ambos de la Constitución Provincial. Al respecto la Constitución Provincial establece que el STJ ejerce (cf. art 206 inc. 2) la superintendencia de la administración de justicia, sin perjuicio de la intervención del Ministerio Público y de la delegación que establezca respecto de los tribunales inferiores de cada circunscripción. Por su parte, este último, conforme el art. 215: Tiene a su cargo la superintendencia del Ministerio Público. El punto de armonía implica darle validez a ambos preceptos. No es lo mismo ejercerá (decidir en el fondo) que tener a cargo. Con esta interpretación establecemos la superioridad del STJ en orden a cualquier tema de superintendencia. Debe entenderse que el tener a su cargo (215 CP) implica la intervención originaria de un organismo que se caracteriza por su dependencia jerárquica. Armonizando estas dos funciones es razonable que el art. 206 inc. 2 CP exija la intervención y no al revés, que la Procuración General cree regímenes personales, sancionatorios, remuneratorios especiales o contrarios a los reglamentos, cuando el artículo 206 C.P. dispone que el Superior Tribunal de Justicia tiene la facultad y deber de representar al Poder Judicial y dictar el reglamento interno”…“Por otra parte, Agustín Gordillo señala que la relación jerárquica existe siempre que: "a) haya superioridad de grado en la línea de competencia, y al mismo tiempo, b) igual competencia en razón de la materia entre el órgano superior y el inferior; cumplidos estos dos requisitos, está dada la relación jerárquica...". Ello es lo que acaece en muchas Provincias Argentinas con el Ministerio Público. En efecto: El Ministerio Público es ubicado por la Constitución dentro del Poder Judicial (Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Parte General, 5 ed., Fundación de Derecho Administrativo, Bs. As. 1998, pág. XII-32)”…-
…”De acuerdo a Rubén Antonio Pereyra la autonomía es una categoría que corresponde al esquema de descentralización política con base territorial. La autarquía designa un grado de competencia menor o inferior que el correspondiente a la autonomía. Autarquía significa atribución o facultad de administrarse a sí mismo, pero de acuerdo con normas que vienen impuestas. Agrega que no puede dejar de advertirse que si bien en la asignación de competencias al Ministerio Público, la Constitución Local (Constitución de la CABA) restringe el concepto de autonomía con el aditamento de funcional que obra como un calificativo específico (cf. Derechos constitucionales, doctrinas esenciales, Tomo II, La Ley p.152 y ss.). Comparto el trabajo de la Dra. María Gabriela Abalos, La autonomía y el federalismo en la Constitución Nacional luego de la reforma de 1994 (publicado en LL Gran Cuyo 2000, 417, La Ley online) donde señala que a partir de la reforma constitucional de 1994, el término autonomía ha alcanzado una importancia particular, ya que se lo ha incluido en forma expresa en el texto en varias oportunidades. De tal modo, se proclama la autonomía municipal, universitaria, de los organismos de control como son la Auditoría General de la Nación, el Defensor del Pueblo de órganos extrapoder como el Ministerio Público, y de la Ciudad de Buenos Aires; sumándose a ello la ya reconocida autonomía provincial y municipal, presupuesto de la relación Nación provincia, como bien destaca Castorina de Tarquini (Castorina de Tarquini, María Celia, "La Provincia y la Nación", en Perez Guilhou, Dardo y otros, "Derecho Público Provincial", T.I, Ed. Depalma, Bs. As., 1990, p. 198 y siguientes), y elemento también de nuestro federalismo. La autonomía, según el diccionario de la Real Academia Española, es una voz que proviene del griego y significa la posibilidad de darse la propia ley (Diccionario de la Lengua Española, Real Academia Española, Madrid, vigésima segunda edición,
www.rae.es/rae.htmlhttp://www.rae.es/rae.html, 8 marzo 2010). Pero también tiene otra acepción y es la de "potestad que dentro del Estado pueden gozar municipios, provincias, regiones u otras entidades de él, para regir intereses peculiares de su vida interior, mediante normas y órganos de gobierno propios”…”Los constituyentes de Río Negro, en el art. 206 de la Constitución, dispusieron las atribuciones del Máximo Tribunal de la Provincia y en el art. 207 la competencia jurisdiccional. La Constitución Provincial ha receptado en el art 206 todas aquellas atribuciones que son naturales al ejercicio del poder administrador para un adecuado y correcto "gobierno" interno del Poder Judicial, incluida la "Superintendencia", que como dijéramos, implica las potestades necesarias e indispensables para la administración interna del Poder Judicial in totum, que están en la Ley Orgánica del Poder Judicial. Sin perjuicio de ello, se tiene presente que en el Capítulo Tercero del texto de la ley K N 2430, modificado por el art. 1 de la Ley 4503 (BOP. N 4802, Suplemento, del 11 de febrero de 2010, en función de lo ordenado por el art.71 de la ley 4199), Ley Orgánica del PODER JUDICIAL DE LA PROVINCIA DE RIO NEGRO (texto ordenado por el propio legislador y dictado con posterioridad a la ley K N 4199, implica aceptar que ha sido el legislador quien con la nueva ley orgánica incorporó en lo esencial las posiciones doctrinarias y jurisprudenciales que hemos citado en los capítulos anteriores), destinado a reglar los DEBERES Y ATRIBUCIONES del Superior Tribunal de Justicia. El artículo 44 establece que el Superior Tribunal tendrá, además de su potestad jurisdiccional, con observancia de las disposiciones del artículo 11 y concordantes de la ley K N 4199 en cuanto al Ministerio Público, diversos deberes y atribuciones sobre el conjunto del Poder Judicial. El inciso f) del citado artículo expresa: Presentar ante los otros Poderes del Estado, según el artículo 224 de la Constitución Provincial el proyecto de Presupuesto del Poder Judicial y en particular, el Presupuesto de Gastos de la Justicia Electoral, sobre la base del detalle de recursos y necesidades elaborado por el Tribunal Electoral Provincial, por la Procuración General según los artículos 63 y subsiguientes de la ley K N 4199 y por el Consejo de la Magistratura. Es decir, en esta función -elaboración de lo que será un pre-proyecto se considera a la Procuración General, al Tribunal Electoral Provincial, así como al Consejo de la Magistratura, como programas del Poder Judicial. Pero ello, claro está, no les otorga atribuciones a la hora de la ejecución del presupuesto; atribución específica del Superior Tribunal de Justicia, conforme el artículo 224 de la Constitución Provincial. El Ministerio Público constituye una autoridad que colabora con el Poder Judicial en la prestación del servicio de justicia en las funciones que le han sido conferidas en vistas a un objetivo común: garantizar la función judicial. De ese modo, ejerce funciones judiciales no jurisdiccionales y, como tal, es un partícipe activo, un colaborador y un auxiliar de la Administración de Justicia”…”La Constitución en la materia de superintendencia solo faculta una intervención (art.206 inc.2 CP) al Ministerio Público. En esencia, ello no significa decisión, ni que su presencia u opinión previa sea requisito o presupuesto para el ejercicio de dicha atribución. Reiteramos, la facultad de intervención, en algunos casos, sólo implica participación, requerimiento, solicitud, propuesta, más no decisión definitiva o última. Es atendible que en materia presupuestaria la intervención consiste en elaborar su programa y elevarlo al STJ, pero el ejercicio de la autarquía presupuestaria implica un único proyecto de presupuesto conforme el art. 224 de la Constitución Provincial. Estas potestades resultan así propias del poder administrador del que es titular originario el Superior Tribunal, a fin de asegurar la observancia del régimen u ordenamiento jurídico imperante dentro de la organización interna del Poder Judicial”…”Expuesto lo anterior se tiene presente que la LEY H N 3186 LEY DE ADMINISTRACION FINANCIERA Y CONTROL INTERNO DEL SECTOR PUBLICO PROVINCIAL, establece en su art. 22 que se formula con base en los anteproyectos preparados por las jurisdicciones y entidades de la administración provincial y con los ajustes que resulte necesario efectuar. Al respecto, el art. 3 define cuáles son las unidades institucionales que entiende por jurisdicción. Así, dispone que: Se entenderá por "jurisdicción" a cada una de las siguientes unidades institucionales: a) Poder Legislativo y órganos de control externo. b) Poder Judicial. c) Gobernación de la provincia, Ministerios, Secretarías del Poder Ejecutivo y órganos de control interno. Expresa la ley que el órgano rector del sistema presupuestario confeccionará el proyecto de Ley de Presupuesto general que deberá contener, como mínimo, las siguientes informaciones: a) Presupuesto de recursos de las "jurisdicciones" y "entidades" de la administración provincial. b) Presupuesto de gastos de cada una de las jurisdicciones y entidades de la administración provincial, en los que se identificarán la producción esperada y los créditos presupuestarios asignados para conseguirla. c) Créditos presupuestarios asignados a cada uno de los proyectos de inversión que se prevea ejecutar. El reglamento establecerá, en forma detallada, las demás informaciones a ser presentadas a la Legislatura provincial, tanto para las jurisdicciones como para las entidades y el grado de desagregación de la misma. A su vez, el Decreto Provincial H N 1737/1998, reglamentación de la Ley de Administración Financiera y Control Interno del Sector Provincial -Ley Provincial H N 3186-, en su art 7 inc. 6 establece que: En cada jurisdicción o entidad, los Sistemas de Administración Financiera se organizarán y operarán dentro de un servicio administrativo integrado a su estructura orgánica. Lo más trascendental de este Decreto, para el caso en estudio, es que el artículo 33 del mismo, en su inciso 8 dispone: Los gastos correspondientes al Poder Judicial, Poder Legislativo y Órganos de Control Externo serán autorizados y aprobados por los respectivos titulares, quienes podrán establecer su sistema de delegación. Con respecto a la ejecución del presupuesto, el Artículo 30 de la ley H N 3186 dispone que las jurisdicciones y entidades de la administración provincial están obligadas a llevar los registros de ejecución presupuestaria, en las condiciones que fije la reglamentación”…”A fin de garantizar una correcta ejecución de los presupuestos y de compatibilizar los resultados esperados con los recursos disponibles, el artículo 32 de aquélla dispone que todas las jurisdicciones y entidades de la administración provincial deberán programar la ejecución física y financiera de sus presupuestos, siguiendo las normas que fijará la reglamentación y los procedimientos que dicten los órganos rectores de los sistemas presupuestario y de tesorería. Dicha programación será ajustada y las respectivas cuentas aprobadas por los órganos rectores, en la forma y para los períodos que se establezcan. El monto total de los compromisos presupuestarios del año que originen órdenes de pago, no deberá superar el total de los recursos que se proyecte recaudar durante el ejercicio. De tal modo, que cuando la ley H N 3186 habla de jurisdicción, conforme art. 3 inc. b, menciona al Poder Judicial, y al respecto debo reiterar que la representatividad la ostenta el Superior Tribunal como cabeza de Poder (cf. art.206 inc. 1 CP). La LEY H N 3186, también dispone que los titulares de los tres Poderes y de los órganos de control externo determinarán los límites cuantitativos y cualitativos dentro de los cuales podrán contraer compromisos los funcionarios de sus dependencias a quienes asignen tal responsabilidad (cf. el art. 33). Es decir, estamos en presencia de una sola cuenta, una sola partida, para la jurisdicción correspondiente al Poder Judicial, prevista en la ley de Administración Financiera. El Superior Tribunal de Justicia en uso de facultades administrativas propias, es el ejecutor del presupuesto asignado en el ámbito del Poder Judicial.
Al respecto, el art. 17 de la Acordada -STJ- N 1/2005, modificado por Resolución 468/2006 -STJ- enumera las funciones que tiene el Administrador General del Poder Judicial, con la asistencia del Subadministrador General, entre las cuales resultan relevantes para el caso de autos mencionar las siguientes: 1) Cumplir y hacer cumplir la Ley Orgánica del Poder Judicial, la Ley 3830, la Ley de Administración Financiera del Estado, la Ley de Presupuesto de cada ejercicio fiscal y el Reglamento Judicial en los asuntos que le competen 6) Asimismo en coordinación con el Subadministrador General y la Contaduría General, el proyecto de Presupuesto del Poder Judicial para el siguiente ejercicio, que debe ser presentado al pleno del Superior Tribunal de Justicia antes del 1 de octubre de cada año. 5) Gestionar la percepción de los recursos que por vía presupuestaria se le asignen al Poder Judicial, fiscalizando su correcta y efectiva aplicación. Velar por el cumplimiento de la Ley de Administración Financiera, Ley de Contabilidad, sus reglamentaciones y demás disposiciones, cuya aplicación resulta específicamente de su competencia. Por último, se delega en el Administrador General, para que, con la debida participación del Contador General, ejerza las facultades asignadas al Superior Tribunal de Justicia en cuanto a las reestructuraciones y modificaciones de las partidas presupuestarias, dentro del total de créditos asignados al Poder Judicial, por las respectivas leyes de Presupuesto, o aquellas que se originan en incrementos de los Recursos Propios de este Poder. Por su parte, el art. 77 de la ley Orgánica del Poder Judicial establece en su inc. b) los deberes del Administrador General: El Administrador General con la asistencia del Subadministrador General, tiene a su cargo: a) El gerenciamiento administrativo del Poder Judicial, debiendo asegurar el normal funcionamiento en lo no jurisdiccional. b) El ejercicio de todas las funciones que se le deleguen total o parcialmente por el Superior Tribunal, según autorizan la presente, la ley K N 4199, la ley de Administración Financiera (ley H N 3186), el Reglamento de Contrataciones y la respectiva ley de Presupuesto, en cuanto no sean atribuciones legalmente previstas como de ejercicio exclusivo del Superior Tribunal o su Presidente. c) La elaboración, presentación y defensa del proyecto de Presupuesto en los términos del artículo 224 de la Constitución Provincial. d) La administración de los recursos que corresponden al Poder Judicial según el Presupuesto en vigencia, en especial aquéllos correspondientes a las retribuciones de magistrados y funcionarios judiciales, los salarios de los funcionarios de ley y empleados y los gastos de funcionamiento. El Poder Legislativo provincial dictó una norma (art. 64 in fine Ley K N 4199) que ha quedado incumplida por el mismo Poder que la dictó. Ante este incumplimiento, el Poder Legislativo procedió a morigerar los efectos que surgirían de una aplicación automática o literal del art. 99 de la Constitución Provincial, y confirió al STJ facultades expresas previstas en el art. 160 de la Ley Orgánica modificada, con facultades de poner en marcha organismos creados o a crearse conforme las disponibilidades existentes. Las últimas leyes de Presupuesto aprobadas demuestran que el Poder Legislativo no asignó los recursos conforme fueran requeridos en el proyecto de Presupuesto enviado por este Poder Judicial. Además, el Poder Legislativo aprobó una cuenta única, una sola partida presupuestaria, inserta en una sola línea para el Poder Judicial, resultando de ello que la norma es inaplicable por propia decisión implícita de la Legislatura provincial, siendo que nunca ha sido habilitada una cuenta especial para los Ministerios Públicos. En síntesis, reconoció expresamente la inaplicabilidad de la norma tratando así de evitar más daños. CONCLUSIONES.- La supremacía de la superintendencia del Superior Tribunal de Justicia es atribución expresa con jerarquía constitucional. Por ello, la normativa infraconstitucional (en el caso, los arts. 63 y 64 del capítulo VI de la ley K N 4199), no deben ser interpretados en forma asistemática, anteponiéndolos a los mandatos constitucionales a los que reglamenta. La Constitución Provincial expresamente incluye al Ministerio Público dentro del Poder Judicial cuya cabeza es el Superior Tribunal de Justicia. Los arts. 197 y 206 de la Carta Magna local asignan al Superior Tribunal de Justicia la condición de máxima autoridad en el gobierno, administración y prestación del Servicio Judicial, del cual es su principal responsable y garante. En lo que respecta a la Superintendencia, la Constitución Provincial es lo suficientemente clara al establecer en el art. 206, que el Superior Tribunal de Justicia ejerce la superintendencia de la administración de justicia, sin perjuicio de la intervención del ministerio público y de la delegación que establezca respecto de los tribunales inferiores de cada circunscripción”…”La cláusula prevista en la última parte del art.64 de la ley K N 4199 implica una pretendida intangibilidad que resulta inaceptable, puesto que si en la nueva ley Orgánica del Poder Judicial -dictada con posterioridad a la ley del Ministerio Público- no se contempla dicha cláusula con respecto al Tribunal Electoral Provincial ni para el Consejo de la Magistratura, ello lleva a concluir que no asiste lógica alguna para que uno de estos tres organismos sea beneficiado con tal disposición en detrimento del resto, afectando el gobierno del Poder Judicial, y la administración de justicia. Prueba de ello es que el Legislador, al modificar recientemente la ley Orgánica del Poder Judicial, ha previsto en el art.160 que en punto a la Implementación de nuevos organismos jurisdiccionales, el Superior Tribunal de Justicia determinará por Acordada: a) La implementación gradual y puesta en funcionamiento de organismos jurisdiccionales, del Ministerio Público o auxiliares, a fin de abastecer adecuadamente la prestación del servicio judicial en función de las disposiciones del artículo 224 de la Constitución Provincial; b) La suspensión o postergación del funcionamiento de nuevos organismos jurisdiccionales y del Ministerio Público o auxiliares del Poder Judicial, cuando no se hayan asignado recursos suficientes en los términos del artículo 224 de la Constitución Provincial. Es decir, de acuerdo a lo expresado, es el STJ -y no otro-, quien en uso de sus facultades normativas decide la eventual implementación, suspensión, o postergación de los organismos del Ministerio Público, de acuerdo a lo que resulte de la asignación de recursos, según la norma Constitucional (art. 224 CP), que atribuye explícitamente al STJ, como cabeza de Poder, la disposición de los créditos presupuestarios. Además, conforme la vieja doctrina de la CSJN (Fallos 167:121; 181:343; 167:121) la interpretación constitucional presume computar todos los preceptos en juego y no prescindir del texto de la ley ni de la voluntad del legislador del que nunca se presume su inconsecuencia o su contradicción (Fallos 149:218; 150:19; cf. Segundo V. Linares Quintana, Reglas para la Interpretación Constitucional, Ed. Plus Ultra, BA, p.65 y ss.). Por el contrario, la normativa posterior a la ley K N 4199 y particularmente la nueva ley Orgánica del Poder Judicial, al menos en el sistema judicialista de Río Negro, ha despejado toda duda razonable que pudiera existir acerca de los alcances de las potestades de gobierno y administración que corresponden al STJ, coincidiendo con la tradición interpretativa vigente de la Constitución de 1988”…”Así, si tomamos, por ejemplo, el último ejercicio presupuestario correspondiente al año 2010, veremos que el programa 11, jurisdiccional, tenía una previsión presupuestaria de $120.963.998,79. Fue reconducido por el Poder Ejecutivo, a $ 105.575.313,00, proyectando un déficit de $15.388.685,79. Para el programa 12 de los Ministerios Públicos se había proyectado en $43.045.604,90, luego reconducido por el Poder Ejecutivo a $33.928.670,00, y proyecta un déficit de $9.116.934,90. Es decir, que más del 80% del presupuesto que está representado por estos dos programas, implican la prueba acabada del recorte y del déficit. Lo propio puede decirse respecto del programa 13, del Consejo de la Magistratura; así como el 14 de otros organismos auxiliares. En síntesis, de lo proyectado por el Poder Judicial para el ejercicio presupuestario 2010, en $205.204.837,91, fue reconducido por el Poder Ejecutivo a $174.707.500,00 y proyecta un déficit de $30.497.337,91”…-
No existe una única fórmula que asegure el éxito de la gerencia judicial, es muy importante que se cuente con transparencia del cómo, cuándo y con qué argumentos se toman estas decisiones, a fin de incorporar un “check and balance” de la independencia interna-externa que debe tener el Poder Judicial. La manera más simple de dar un primer paso es exigir al Poder Judicial que rinda cuenta a otro poder de cuánto dinero gasta en cada tribunal, con desglose de temas presupuestarios. Ello constituye un cambio de mirada de lo que se entiende por independencia externa de este poder, de lo que significa el accountability judicial y los beneficios sociales de que intervengan otras instituciones en las decisiones de la gestión judicial”… (VII Seminario de Gestión Judicial-La inversión en Justicia-CEJA-JSCA, pág. 203).-
Recordemos que lo gradual es lo progresivo, es ir de grado en grado, de a poco, en un proceso escalonado, paulatino y sucesivo. El presupuesto es la estimación programada, de manera sistemática, de las condiciones de operación y de los resultados a obtener por un organismo en un periodo determinado. El presupuesto es una herramienta de control del Estado. También se dice que el presupuesto es una expresión cuantitativa formal de los objetivos que se propone alcanzar la administración de la empresa en un periodo, con la adopción de las estrategias necesarias para lograrlos. A su vez, la plurianualidad permite la elaboración de un marco presupuestario a medio plazo en el que se enmarcará la elaboración del presupuesto y del programa de estabilidad, y que garantizará una programación presupuestaria coherente con los objetivos de estabilidad y de deuda pública. El Presupuesto Plurianual es un instrumento que contiene la distribución entre las instituciones públicas, a nivel de programas, de los recursos financieros del Gobierno que se prevén recaudar y erogar en un periodo mayor al año, por lo general tres o cuatro años, con sujeción al plan estratégico del Gobierno y al marco fiscal de mediano plazo.-
Básicamente; …”El presupuesto Plurianual es un instrumento que sirve de guía de la política presupuestaria de mediano plazo del gobierno y opera como el marco presupuestario referencial del presupuesto anual y del plan anual de inversiones públicas. Los países han adoptado diferentes formas, con diferente sustento legal, los cuales constituyen respuestas a la necesidad de acceder a una mirada de mayor alcance a la del presupuesto anual, con el propósito de identificar los problemas que se puedan suscitar sobre las cuentas públicas en el mediano plazo, formular las acciones preventivas que fueren necesarias y procurando garantizar el cumplimiento de determinados objetivos estratégicos del gobierno”…”El presupuesto Plurianual (Multianual) es un instrumento de la alta gerencia pública, que contiene la distribución entre las instituciones públicas y hasta un cierto nivel de detalle, de los recursos financieros del Estado que se prevén recaudar en un período mayor al año, por lo general de tres a cinco años, con sujeción al plan estratégico del gobierno y al marco fiscal a mediano plazo. De acuerdo con esta definición, las estimaciones plurianuales de los ingresos, gastos y financiamiento distribuidos institucionalmente, son parte de los componentes principales del mismo, como también lo son las proyecciones de mediano plazo del producto bruto y el marco fiscal de gobierno. También el Presupuesto Plurianual, concebido en forma integral, contiene previsiones de las variables físicas, que derivan de las prioridades y resultados estratégicos que se desprenden del plan de gobierno para período plurianual, acotado por las disponibilidades financieras”…”Sin perjuicio de esta delimitación, se debe hacer notar que no es una condición necesaria para que exista un Presupuesto Plurianual el hecho de que sus previsiones o asignaciones de gastos tengan carácter obligatorio. En este sentido, puede tener carácter obligatorio o indicativo y en ambos casos denominarse “Presupuesto Plurianual”. El mismo es obligatorio cuando las asignaciones financieras especificadas en una ley son, desde el punto de vista jurídico, límites o autorizaciones para gastar durante el periodo considerado”…”Tenga carácter obligatorio o indicativo, el Presupuesto Plurianual, requiere por lo general de un acto formal de aprobación, debiéndose expresar en el texto del documento administrativo el alcance jurídico de las previsiones de gastos detalladas en el mismo. El órgano de aprobación del Presupuesto Plurianual, puede ser tanto el Poder Legislativo como el Poder Ejecutivo. Si es obligatorio, siguiendo la tradición occidental, a sede natural sería el órgano Legislativo, siendo el Ejecutivo el que lo confeccione, sobre todo si es el Legislativo el que aprueba el Presupuesto Anual. En cambio, si es indicativo o referencial, podrían darse algunas de las siguientes opciones: a) Lo aprueba el Poder Ejecutivo y lo remite al Congreso para su conocimiento; b) lo confecciona el poder administrador, y lo aprueba el Legislativo por resolución (no por ley, porque no tendría el carácter imperativo de la misma); c) lo confecciona y aprueba el Ejecutivo, sin remisión formal al Legislativo; d) el Congreso sanciona una ley marco de presupuestación plurianual, que incluye las pautas básicas de alcance institucional, estructura, procedimientos, vinculación con el sistema presupuestario anual y cláusulas de aprobación, etc.”…”El Presupuesto Plurianual procura superar las limitaciones que tiene el Presupuesto Anual, que esta forzadamente determinado por el año calendario. Para una adecuada respuesta al conjunto de cuestiones que se les plantean a los agentes públicos, este ciclo de vida del Presupuesto anual resulta excesivamente corto e insuficiente, en especial para las decisiones de mayor peso estratégico o estructural. Sin embargo, en otros aspectos ambos instrumentos están diseñados para obtener beneficios similares y, además, operar en forma complementaria”…”La confección del Presupuesto Plurianual demanda, en cambio, situarse más allá de la coyuntura. Por eso, la necesidad de tener que elaborarlo constituye de por sí un acicate o estímulo para pensar en los motivos que causan esos problemas y en las formas de resolverlas”…”En presencia de un presupuesto plurianual, es posible sostener, como regla de procedimiento general, que toda iniciativa con relación a proyectos de inversión, contratos, convenios o medidas con impacto en presupuestos futuros, si quiere prosperar, debería estar dentro del marco fiscal de mediano plazo, expresado por el Presupuesto Plurianual aprobado. Aun en los casos en que éste tenga carácter referencial, el mismo está mejor preparado que el presupuesto anual para administrar situaciones que comprometen gastos futuros”…”El presupuesto Plurianual, permite implementar un sistema de metas cuantitativas y cualitativas que permite orientar la gestión de gastos e ingresos, identificar y evaluar las causas de los desvíos producidos y tomar medidas correctivas. Esto es así, porque el misma está suficientemente distribuido como para demostrar cuáles son las vías institucionales que permiten cumplir con las metas y hacer un seguimiento de cómo es el comportamiento presupuestario de los organismos ejecutores”…” Aun en el caso del Presupuesto Plurianual indicativo, las previsiones que figuran en el documento les pueden ser útiles a los organismos ejecutores para hacerse un concepto aproximado de los recursos con los que contaría de mantenerse válidos en el futuro los supuestos político-económicos que sirvieron de base para la confección del presupuesto. Esto reduce la incertidumbre con la que deben manejarse por lo general estas instituciones en lo que se refiere a presupuesto”…”El planeamiento estratégico es básicamente un instrumento de programación del mediano plazo y cuya expresión anual es el plan operativo anual. Es una institución, la planificación estratégica implica la determinación de objetivos y resultados, asociar los recursos y las acciones necesarias para alcanzarlos, y examinar los resultados de esas decisiones. Cuando una institución u organismo público no utiliza el planeamiento estratégico, la introducción del Presupuesto Plurianual puede ser un incentivo para llevarlo a cabo, favoreciendo el desarrollo de la capacidad para programar y desarrollar proyecciones”…”La introducción del Presupuesto Plurianual dentro del sistema presupuestario, como en cualquier tipo de decisión que implique la incorporación de nuevos procedimientos administrativos significa la generación de costos. Hace a una buena administración el procurar lograr que los beneficios que se obtengan con la nueva herramienta superen a los costos que ocasiona”…”El contar con un Presupuesto Plurianual siempre es útil para extraer enseñanzas sobre el verdadero comportamiento de las variables, encontrar los motivos de los desvíos e ir acostumbrándose cada vez más a la perspectiva de mediano plazo”…”El Presupuesto Plurianual debe estar insertado dentro del sistema de normas jurídicas presupuestarias, del cual se sostiene como instrumento de carácter público”…”La ley debe determinar el número de años de presupuestación y la frecuencia con que debe ser formulado y aprobado. Al respecto, resulta conveniente no ir más allá de los cinco años, porque a mayor cantidad de años más imprecisas y costosas se tornan las proyecciones y estimaciones. El primer año del Presupuesto Plurianual debería coincidir con el año del presupuesto anual, y en la primera instancia sería igual a lo contemplado en el proyecto de presupuesto remitido al Parlamento por el Poder Ejecutivo”…”PRESUPUESTO PLURIANUAL Y PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO INSTITUCIONAL. Si una institución se ajusta en su accionar a un plan estratégico, las decisiones presupuestarias, sean de mediano o corto plazo, deben operar como variables dependientes del mismo, con la sola condición de que se adecuen a la restricción presupuestaria. Por consiguiente, existe una intervinculación entre ambas técnicas y sus instrumentos . En teoría, el Plan Estratégico, y su subproducto el Presupuesto Operativo Anual, contienen suficiente información de soporte que permitiría iniciar las tareas de programación presupuestaria de mediano plazo, por lo menos para realizar los primeros cálculos de las necesidades presupuestarias de una institución determinada”…”Dado que las necesidades colectivas en muchos casos superan a los recursos disponibles para satisfacerlas o tienen un importante componente cualitativo, las instituciones públicas no están en condiciones de controlar todos los resortes y mecanismos requeridos para una satisfacción plena de las mismas”…”El entramado de relaciones institucionales que emerge a partir de esta necesidad, hace a la coordinación como la función imprescindible para que los internos particulares de cada institución se eslabonen con los de otras y se pueda garantizar el cumplimiento de los objetivos y resultados conjuntos”…”El presupuesto Plurianual tiene un comienzo y un fin. Entre ambos extremos se da lugar a un proceso, que puede ser diferenciado en las etapas de programación, aprobación, actualización, ejecución y evaluación. Si bien se trata de las etapas clásicas del ciclo presupuestario, en el caso del Presupuesto Plurianual no se dan todas las transacciones y operaciones que se realizan normalmente durante el transcurso del ciclo convencional, sobre todo en lo que se refiere a la ejecución y el control. Esto es así, en razón del carácter que tiene el mismo de ser una herramienta dedicada sobre todo al servicio de las autoridades políticas y de alta dirección del Estado”…”el Presupuesto Plurianual es un complemento del Presupuesto anual y que además tiene carácter indicativo. Por consiguiente, su preparación es fruto de un subproceso integrado al proceso general de preparación y aprobación del proyecto de ley de Presupuesto, cuya elaboración y aprobación, de acuerdo con las pautas establecidas por ley, es realizada por el titular del Poder Ejecutivo, el cual luego lo envía con carácter informativo al Parlamento y con el tiempo suficiente para que éste lo pueda considerar como un elemento de análisis adicional del estudio del proyecto de ley de presupuesto. Una vez promulgada la ley de presupuesto, se realiza una actualización de las previsiones presupuestarias plurianuales, de modo que el documento de Presupuesto Plurianual recoja los eventuales cambios introducidos por los legisladores al proyecto presupuestario del Ejecutivo. Finalmente, la vida útil de este documento termina cuando se apruebe el nuevo Presupuesto Plurianual”…”El Presupuesto Plurianual se puede transformar en el principal instrumento de planificación de mediano plazo de un gobierno. En este sentido, es fundamental la integración conceptual y operativa de las técnicas de planificación estratégica institucional y de presupuesto”… (Manual de Presupuesto plurianual, Roberto Martirene, Documento Preliminar –Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES). Santiago de Chile, agosto de 2007, CEPAL-NACIONES UNIDAS, págs. 7, 9, 10, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 21, 23, 24, 26, 32, 37, 38, 68).-
En síntesis: a) Los actores no acreditan estar en una situación funcional, laboral y operativa distinta a la que les correspondió históricamente en sus misiones y funciones. Al contrario, en el devenir de los años se han claramente diferenciado las funciones de aquellos (Ej. Defensora de Menores e Incapaces) b) Esto último, se ve corroborado en la teoría de los actos propios, ante la posición que en su momento asumen ellos mismos en su propio interés al reclamar su encuadramiento previsional (Ley 24.018). c) No se dan ninguno de los presupuestos que exige la Ley en lo cualitativo y ni en lo cuantitativo. d) La gradualidad reconoce un tiempo y modo de ejercicio constitucional, que pasar únicamente por el Presupuesto único que administra el Poder Judicial a través del Superior Tribunal de Justicia. i) No existe, ni jamás existió un programa plurianual que justifique las reclamaciones de marras. Por todo ello, en mérito a lo considerado, concluyo que el planteo de fs. 5/17 formulado por las Dras. Nieve del Valle Falasconi, Cecilia Teresa Cabello, Martha Ghianni y Teresita Beatriz Molaro es absolutamente improcedente por lo que corresponde el rechazo del mismo.
Que la cuestión en análisis se resuelve con alcance general, en razón de estar afectándose intereses individuales homogéneos (conf. criterio CSJN en "Halabi, Ernesto c/ P.E.N. - ley 25.873 - dto. 1563/04 s/ amparo ley 16.986").-
MI VOTO.-
Por ello,
EL SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA
RESUELVE:
Artículo 1º.- NO HACER LUGAR al reclamo impetrado a fs. 5/17 por las Dras. Nieve del Valle Falasconi, Cecilia Teresa Cabello, Martha Ghianni y Teresita Beatriz Molaro, en cuanto a través del mismo las nombradas pretenden que se declare la inconstitucionalidad del artículo 68 de la Ley K Nº 4199 y se les liquiden sus remuneraciones en el rango de Juez de Cámara, en base a lo considerado precedentemente.-
Artículo 2º.- EQUIPARAR la remuneración a todos los Defensores de Pobres y Ausentes, Defensores del Fuero Penal, Defensores de Menores e Incapaces y Agentes Fiscales –amén de las reclamantes de autos- con aquella que corresponde al Juez de Primera Instancia, a partir del 01/01/2013, efectivizándose las nuevas remuneraciones resultantes conforme lo permitan las asignaciones presupuestarias que se dispongan para el Poder Judicial en el ejercicio fiscal 2013.-
Artículo 3º.- ENCOMENDAR al Sr. Administrador General, a partir de que cobre vigencia la Ley de Presupuesto de Recursos y Gastos para el ejercicio fiscal 2013, a maximizar la utilización y/o redistribución de las partidas asignadas conforme el marco legal lo permita, a fin de procurar la equiparación ordenada en el artículo precedente, previa intervención de la Sra. Procuradora General.-
Artículo 4º.- REGISTRAR, comunicar, tomar razón y oportunamente archivar.-
Firmado:
SODERO NIEVAS – Presidente STJ – MANSILLA – Juez STJ – BAROTTO – Juez STJ
LATORRE - Secretaria de Superintendencia STJ.
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